ORÇAMENTO PÚBLICO - Instrumentos de Planejamento

Falaremos hoje sobre Orçamento Público, um assunto envolvente, interessante e muito importante, quão diferente o Brasil seria se compreendêssemos um pouco mais de orçamento, principalmente o orçamento público. O assunto orçamento público é muito vasto e uma postagem só não seria suficiente para uma boa discussão, assim dividi o tema em três postagens, sendo esta a primeira. Após, falaremos sobre os princípios orçamentárias e, por fim, sobre as classificações do orçamento.

O Orçamento Público é o instrumento de gestão de maior relevância e provavelmente o mais antigo da administração pública. É o instrumento utilizado pelos governos para organização dos recursos financeiros (receitas e despesas) e é ainda o principal instrumento de controle, sendo, talvez, seu maior objetivo.

Além de ser um instrumento de gestão, é também um instrumento de planejamento governamental onde constam as despesas da administração pública para um ano, em equilíbrio com a arrecadação das receitas previstas. É o documento onde o governo reúne todas as receitas arrecadadas e planeja o que de fato vai ser feito com esses recursos (destinação).

As principais normas que disciplinam o orçamento público no Brasil são:

• Constituição Federal (seção II, art. 165 a 169);
• Lei nº 4.320/1964;
• Lei Complementar nº 101/2000 (LRF)

Segundo o art. 165. da CF/88, leis de iniciativa do Poder Executivo estabeleceram os instrumentos de planejamento, quais são:

• O Plano Plurianual (PPA);
• As Diretrizes Orçamentárias (LDO);
• Os Orçamentos Anuais (LOA)

O PPA, com vigência de quatro anos, estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Segundo a LC 101, art. 5º, a LOA não consignará dotação para investimentos com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no PPA. 

A LDO, com vigência anual, por sua vez, compreende as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da LOA, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicações das agências financeiras oficiais de fomento.

A LOA estima as receitas e fixa as despesas para um exercício financeiro e compreende:

• o orçamento fiscal;
• o orçamento de investimento das empresas em que a Unidão detém a maioria do capital;
• o orçamento da seguridade social.

O orçamento fiscal abrange os três poderes e todos os órgãos e entidades mantidas pelo poder público, inclusive empresas públicas e sociedades de economia mista e demais controladas que recebam recursos do Tesouro Nacional.

O orçamento da seguridade social compreende o montante das receitas vinculadas aos gastos da seguridade social, bem como outras contribuições que sejam asseguradas ou transferidas pelo orçamento fiscal para financiar despesas relativas à saúde, à previdência e à assistência social.

O orçamento das empresas estatais não são apreciadas pelo poder legislativo e, portanto, não constam na LOA, porém a inclusão dos investimentos dessas empresas na Lei Orçamentária se justifica por que tais aplicações contam com o apoio do orçamento fiscal e, às vezes, do orçamento da seguridade social que fornecem os recursos ou apoio (financiamento) via Tesouro Nacional. Não entram neste orçamento o financiamento das empresas estatais dependentes¹, pois tais gastos já constam no orçamento fiscal. 

É na LOA que são feiras as classificações orçamentárias (visto em uma outra postagem), bem como a obediência aos princípios orçamentários (próxima postagem). A lei orçamentária é o orçamento público no Brasil, é ela o documento que autoriza o poder público a gastar as receitas arrecadas e nenhuma despesa poderá ser executada sem a devida previsão orçamentária.

Antes da LOA há o PLOA (Projeto de Lei Orçamentária), proposta de orçamento que o poder executivo apresenta ao legislativo para aprovação. O PLOA ganha importância quando o legislativo não aprova a LOA até o início do exercício, situação em que o orçamento é executado por duodécimos (1/12 por mês) do PLOA até a aprovação e publicação da LOA.

Vimos aqui o importante papel dos instrumentos de planejamento que juntos formam o orçamento público no Brasil, na próxima postagem falaremos sobre os princípios orçamentários e depois discutiremos sobre as classificações orçamentárias, assim teremos fechado a discussão sobre orçamento público.

Fonte: Secretaria de Orçamento Federal; MPOG; Câmara dos Deputados; Senado Federal; LC 101/2000; Lei nº 4.320/1664; CF 1998

¹ Empresas que dependem do orçamento público para se manter, ou seja, não consegue cobrir suas despesas com pessoal e as despesas de custeio em geral com suas própias receitas. Exemplos: SERPRO, EMPRAPA, CONAB.