ORÇAMENTO PÚBLICO - Princípios Orçamentários

Depois de um tempo ausente, vamos finalizar o assunto Orçamento Público conforme prometido. Hoje falaremos dos princípios orçamentários, segundo assunto sobre orçamento, na próxima semana finalizamos o assunto falando sobre as classificações orçamentárias.

Os princípios orçamentários devem ser observados na elaboração da proposta orçamentária, bem como na execução do orçamento, visam estabelecer critérios mínimos, a fim de conceder racionalidade e transparência à elaboração, execução e controle orçamentário. Os princípios surgiram visto a grande ligação jurídica com o orçamento público no Brasil, sendo que alguns foram incorporados na nossa legislação, inclusive na Constituição Federal de 1988.

São princípios orçamentários:

• Unidade (Totalidade)
• Universalidade
• Anuidade (Periodicidade)
• Exclusividade
• Orçamento Bruto
• Equilíbrio
• Legalidade
• Publicidade
• Especificação (Especialização)
• Não afetação da receita (Não vinculação da receita)
• Clareza (Objetividade)
• Exatidão

PRINCÍPIO DA UNIDADE

O Princípio da Unidade está explícito no Art. 2º da Lei 4.320/64 e no § 5º do Art. 165 da CF 88. Tal princípio determina que o orçamento deva ser único, ou seja, deve existir apenas um orçamento para cada exercício financeiro (e para cada ente federativo). Esta unidade torna o orçamento mais eficaz e permite ao Poder Legislativo a fiscalização da execução orçamentária.

Na prática cada Poder tem sua proposta orçamentária e a SOF - Secretaria de Orçamento Federal, vinculada ao Ministério do Planejamento, consolida as três propostas (três poderes) perfazendo apenas um orçamento, a LOA.

Como comentado na postagem anterior, a LOA compreende três orçamentos, a saber: o fiscal, o da seguridade social, e o de investimentos das empresas estatais. Assim, surgiu então o princípio da Totalidade (a doutrina denomina princípio), possibilitando a existência de três orçamentos que, consolidados, formam o orçamento uno da administração pública.

PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE

Princípio também explicito no Art. 2º e reforçado pela Art. 3º da Lei 4.320/64, o qual determina que o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Não há execução da receita ou da despesa sem inclusão no orçamento.

PRINCÍPIO DA ANUIDADE

O orçamento deve ser planejado, elaborado e aprovado para a execução em um determinado período de tempo. A CF de 1988, em seu Art. 165, § 5º consagra o princípio da anuidade, bem como fica determinado que o período para o qual o orçamento é determinado é o período anual.

Assim como os princípios da unidade e da universalidade, o da anuidade também está explicito no Art. 2º da Lei 4.320/1964, a mesma Lei em seu Art. 34 reza que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil, ou seja, o orçamento é anual e seu período é de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada exercício.

PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE

Este princípio determina que a Lei do Orçamento deve conter apenas matéria orçamentária, sendo vedado qualquer matéria estranha à estimativa da receita e fixação da despesa, conforme reza o art. 165, § 8º da CF/88. Exceção à proibição é a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operação de crédito.

PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO

Outro princípio explicito na Lei 4.320/1964, desta vez no Art. 6º, que determina: "Todas as receitas e despesas constarão da Lei do Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções." O objetivo aqui é impedir a inclusão de valores líquidos ou saldos de confrontos entre receitas e despesas.

PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO

Aqui o objetivo é equilibrar as contas, o montante da despesas não poderá ser maior que a previsão da receita para o período. A ideia aqui é não permitir o déficit nas contas públicas, ou seja, só pode fixar a despesa até o limite da estimativa da receita. O problema são as operações de crédito, então a CF/88 trouxe o que chamamos de "regra de ouro", onde determina o equilíbrio entre operações de crédito e as despesas de capital (art. 167, inciso III).

Na prática a Carta Magna está permitindo o déficit (endividamento) para a realização de investimentos, ou seja, não pode se endividar para cobrir despesas correntes (princípio do equilíbrio), mas pode para cobrir despesas de capital. A "regra de ouro" da CF/88 foi reforçada pela Lei de Responsabilidade Fiscal que em seu art. 12, § 2º determina: "O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária".

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

No Brasil o orçamento público é uma Lei, portanto as receitas previstas e as despesas fixadas precisam estar previstas na Lei Orçamentária, que é anual. Ou seja, a aprovação do orçamento deve observar ao processo legislativo porque trata-se de um dispositivo legal e de grande interesse da sociedade.

Este princípio está estabelecido no art. 166 da CF, que dispõe: "Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum".

PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE

No Brasil o orçamento público é uma Lei, sendo portanto publicada no diário oficial para eficácia de sua validade. Mas pela sua importância e função, além do interesse que desperta, o orçamento público deve ser amplamente divulgado, inclusive com resumos comentados, possibilitando o conhecimento ao maior número de pessoas.

PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO

Aqui o princípio tem a finalidade de apoiar o trabalho fiscalizador sobre as finanças públicas. Assim, as receitas e despesas públicas devem ser apresentadas no orçamento de maneira discriminada, de maneira que se possa saber a origem dos recursos e onde serão aplicados. Um orçamento adequadamente especificado possibilidade a fiscalização parlamentar, bem como dá maior transparência ao orçamento, permitindo que qualquer cidadão tenha conhecimento da origem dos recursos e sua aplicação.

PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO DA RECEITA

Princípio estabelecido pelo inciso IV do art. 167 da CF, estabelece que nenhuma receita poderá ser reservada ou comprometida para atender a gastos específicos.

Recursos vinculados indicam dificuldades para os administradores públicos, pois podem significar sobra de recursos em programas de menor importância e carência em programas de maior relevância. O objetivo deste princípio é deixar discricionário ao administrador a alocação das receitas auferidas, sendo o comprometimento feito de acordo com as necessidades e prioridades.

O Estado vem, ano após ano, destinando percentuais de receitas para a educação e saúde, considerados os grandes gargalos brasileiros, objetivando melhorar tais serviços. Todavia, esta destinação é uma vinculação da receita e uma afronta ao princípio da não afetação.

O princípio da não afetação está assim estabelecido na Constituição Federal:

Art. 167. São vedados:

[...]

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, §2o , 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §8o , bem como o disposto no §4o deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional no 42, de 19.12.2003);
[...]

§4o É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional no 3, de 1993).

Por tudo isso, este é o princípio mais polêmico dos princípios orçamentários. Há uma parcela dos estudiosos que são a favor da vinculação da receita, engessando o administrador; há correntes que são contra a vinculação (a qual eu me identifico), deixando a cargo do administrador escolher o melhor programa a ser executado; e há ainda quem acredita numa forma mista (adotada no Brasil atualmente), onde uma parte da receita deva ser vinculada, e outra parte deva ser discricionária ao administrador.

PRINCÍPIO DA CLAREZA

O orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todos aqueles que por interesse ou por ofício precisam apreciá-lo. Todavia, o orçamento é uma peça técnica e como tal há linguagem complexa.

PRINCÍPIO DA EXATIDÃO

A exatidão orçamentária envolve não apenas questões técnicas, mas sobretudo questões culturais e éticas. A prática de superdimensionar a solicitação de recursos (pede 10 para ganhar 5), configura clara violação ao princípio da exatidão, artificializando a peça orçamentária. Em um país que orça um estádio em 400 milhões e o finaliza em 2 bilhões, a exatidão passa longe, muito longe de ser uma regra. É, sem dúvida, o princípio mais distante de ser alcançado, exatamente por depender de mudança cultural e ética.

Fonte: MPOG; Secretaria de Orçamento Federal; MTO 2017; Lei Complementar nº 101/2000; Lei 4.320/1964; Constituição Federal de 1988; Senado Federal; Câmara dos Deputados